Penser la gouvernementalité de crise et ses dangers

Par Thomas MESZAROS[1]

A force de sacrifier l’essentiel pour l’urgence, on finit par oublier l’urgence de l’essentiel.

Edgar Morin, La méthode éthique (2004)

Depuis les années 1980, avec le développement technologique et ses accidents, avec l’essor de la mondialisation, ses flux et menaces, ont conduit à l’avènement d’une « société du risque » qui a obligé les Etats à redéfinir leurs politiques publiques en fonction de nouveaux impératifs tels que le principe de précaution, de prévention et de responsabilité (Jonas, 1979 ; Beck, 1986 ; Boin 2005 ; Boin et al, 2008). Le recours constant au terme crise pour qualifier les situations de natures très diverses auxquelles les Etats et les sociétés sont confrontés revêt une dimension morale et des effets psychologiques sur la population. La prégnance de ces impératifs et l’influence sémantique du terme crise se sont développés parallèlement à l’accroissement des flux d’information et de communication au niveau mondial produit par de nouvelles technologies de l’information et de la communication. Quels dangers cette inflation de l’usage du terme crise, et sa confusion avec ceux de risque et d’urgence, entrainent-ils pour les Etats et leurs populations ? Les pouvoirs publics mettent en place des institutions, techniques, dispositifs, plans de prévention ou gestion des risques (Vigipirate, Biotox, Piratom, Piratox, plan blanc, plan rouge, etc.) ou des opérations (Sentinelle) pour faire face aux la multiplication des situations potentiellement graves qu’ils perçoivent. Notre thèse est que les Etats face à ce climat d’insécurité permanent ont développé une rationalité politique spécifique : la gouvernementalité de crise. Cette pratique amalgame non seulement crise, risque et urgence mais elle instrumentalise également la crise dans le but de sécuriser certains enjeux existentiels pour l’Etat. Elle a pour objectif de permettre aux pouvoirs publics de répondre au déferlement de l’urgence et aux multiples risques et menaces qu’ils perçoivent mais leur sert également à donner du sens à leurs actions, à définir l’agenda politique ou à réaffirmer leur légitimité vis-à-vis de leur population. Nous proposons ici d’éclairer cette idée de gouvernementalité de crise pour proposer ensuite une (re-)définition des concepts de crise, risque et urgence.

La gouvernementalité de crise

On qualifie généralement de crise un très grand nombre de phénomènes de natures très diverses (phénomènes météorologiques, incendies et feux de forêts intentionnels ou accidentels, accidents de la route, crashs aériens, accidents ferroviaires, grèves, révolutions, rebellions, insurrections, actes de criminalité et de violence individuels ou collectifs, nationaux et transnationaux). Cet usage inapproprié s’explique d’abord par l’absence de définition claire du concept qui en autorise un usage très large. Il s’explique également par la charge morale dont est connoté ce terme par ceux qui l’emploient et par l’effet psychologique qu’il induit sur ceux qui en sont les destinataires.

Dans le sens commun, toute situation perçue comme étant potentiellement grave et urgente peut être qualifiée de crise. D’ailleurs, lorsque des situations inattendues, incertaines, ou dangereuses surgissent dans le quotidien, sont mises en place, pour les prendre en charge, des « cellules de crise ». Une cellule de crise est une institution éphémère, un mode de gouvernance exceptionnel qui possède au moins deux fonctions principales. La première est logistique. Elle permet de prendre en charge l’événement et de réagir. Elle se traduit par l’activation de procédures et dispositifs d’urgence, par la mobilisation temporairement de ressources, destinés à circonscrire l’évolution de la situation et favoriser son retour à la normale. La deuxième est une fonction de communication. Elle consiste à indiquer en interne et vers l’extérieur que la situation est bien mise sous contrôle par l’autorité qui en a la charge.

Dans le sens commun l’utilisation du terme crise relève d’une construction discursive, d’un processus d’objectivation des enjeux de sécurité, d’une construction intersubjective entre différents acteurs qui perçoivent une situation d’insécurité qui nécessite de « sécuriser » leurs intérêts dans l’urgence (Waever 1995 ; Buzan, Weaver, de Wilde, 1998).

Mais la généralisation de l’usage du terme de crise ne se limite pas uniquement au niveau de la performativité du langage. Elle relève également de pratiques spécifiques et d’une forme de « gouvernementalité »[2]. Elle correspond à un contexte où les menace sont devenues permanentes, multiples (politiques, sociétales, environnementales, sécuritaires, économiques), interdépendantes et existentielles. Cette gouvernementalité de crise, c’est-à-dire, en paraphrasant la définition de Michel Foucault de la « gouvernementalité » citée précédemment, l’ensemble des institutions, procédures, analyses et réflexions, calculs et tactiques qui permettent d’exercer une forme spécifique et complexe de pouvoir qui a pour cible principale la population et pour instrument technique essentiel les dispositifs, plans, outils technologiques et savoirs liés à la prévention, gestion des risques et crises.

Cette gouvernementalisation de la crise est un processus qui s’est développé à partir des années 80 avec la multiplications des accidents technologiques, avec l’essor de la mondialisation et ses flux, avec l’affaissement des frontières entre le milieu interne et externe, avec l’interpénétration des séparations entre les secteurs de la société, la multiplication des relations interétatiques et l’importance croissante des acteurs non-étatiques (OI, ONG, groupes terroristes, firmes multinationales, lanceurs d’alerte, hackers, etc.) qui viennent concurrencer les Etats et génèrent à leur yeux des menaces.

On notera, en reprenant la généalogie établie par Michel Foucault, qu’en Occident, plus l’Etat se « gouvernementalise », par le passage de l’Etat de justice du Moyen-Âge à l’Etat administratif de police, plus les interactions avec la population sont importantes, plus les discours et les pratiques de crise deviennent prégnants. La crise est une technique et une tactique de gouvernement qui permet de signifier à la population la variété de menaces existentielles qui pèsent sur elle[3].

A partir du 18e siècle, jusqu’à aujourd’hui, les Etats n’ont cessé d’écrire l’agenda politique en fonction de ces questions de sécurité fondamentales pour la population, exprimées sous forme de crises, en cherchant à développer des pratiques à l’échelle des menaces pour y répondre[4].

Ainsi, le recours systématique au terme crise constitue l’un des moyens pour l’Etat moderne d’assurer sa légitimité et donner du sens à son action auprès de la population. L’Etat à l’ère contemporaine a tendance à généraliser cette gouvernementalité de crise. La crise est un moyen pour lui, face à l’incertitude générée par la mondialisation, par la déterritorialisation des menaces et le rôle croissant d’acteurs hétérogènes (étatiques et non-étatiques), d’assurer son rôle de centralité en se présentant comme le seul producteur de sécurité, non plus sur un territoire, mais sur la population.

L’approche biopolitique de Michel Foucault permet de réfléchir aux usages du terme crise comme « technique de gouvernement » pour administrer la population et sécuriser les enjeux de l’Etat au-delà des limites territoriales (Foucault 2004a, 2004b). Comme le montrent des auteurs comme Didier Bigo et Jef Huysmans, la construction de ces enjeux de sécurité, ici la crise et la forme de « gouvernementalité » y correspondant, se réalise au travers de la production de savoirs d’experts (modèles de gestion et prévention des crises, communication de crise élaborés par des policiers, militaires, gendarmes, cabinets, etc.), de discours (politiques, par exemple : allocution du président des Etats-Unis sur la crise de Cuba, discours du Premier ministre sur l’accueil des réfugiés en France et en Europe à l’Assemblée nationale le 5 octobre 2015, discours du président de la république française suite aux attentats du 13 novembre 2015 ; médiatiques ou techniques), d’institutions spécifiquement dédiées à la gestion des crises (SGDSN, Centre interministériel de crise en France, plate-forme de crise de l’Union européenne, FEMA aux Etats-Unis), de lois ou encore de mesures administratives (légalité d’exception comme le régime de l’état d’urgence, le régime de l’état de siège, le recours à l’article 16 de la Constitution, ou de mesures comme les perquisitions administratives, les mesures de réquisition du préfet ou du maire, etc.), de plans (Plans communaux de sauvegarde, plan nationaux de défense comme Vigipirate, Piratome, Piratox, etc.), ou encore d’opération (Sentinelle).

La crise n’est donc pas uniquement un élément de langage qui sert à l’Etat pour sécuriser des enjeux politiques. Son usage possède également des conséquences sur les individus et leurs conduites (opérations militaires, régime d’exception, surveillance généralisée de la population, opérations de contrôle afin de prévenir le risque de crise, production d’anxiété, climat de peur, etc.). Cette gouvernementalité de crise est aujourd’hui alimentée par de multiples enjeux sécuritaires dont un est central : la lutte antiterroriste. La généralisation de l’état d’urgence dans le temps, comme pratique du gouvernement pour répondre à cet enjeu d’insécurité majeur, est un danger pour la démocratie (voir Didier Bigo, Laurent Bonnelli et Thomas Deltombe, 2008).

Crise, risque et urgence

Nous avons montré que l’usage courant du terme crise renvoie à un acte de langage, à une construction discursive dont les effets recherchés se trouvent dans l’impact psychologique sur les populations car il permet la mise en place de pratiques et techniques dont le but est de sécuriser des enjeux fondamentaux pour l’Etat.

Des chercheurs ont tenté de dépasser cette construction discursive pour fournir au concept de crise un sens scientifique plus restreint et plus précis (Meszaros 2017c). D’après ces travaux la crise peut être envisagée comme un phénomène de rupture de l’équilibre qui entraine un changement soudain (Dufour 2009 ; Brecher & Wilkenfeld 2000), comme la phase paroxystique du déroulement d’une situation, un état de tension négative élevé momentanée ou durable (Poirier 1982), comme une phase de transition d’un état à un autre (Morin 1976 ; 2016), qui impliquent de la part des décideurs une décision (Lagadec 1991 ; 2015). Ces éléments de définition possèdent comme un dénominateur commun : l’idée de décision « sur le fil du rasoir » (Meszaros 2017c). Chacun, à leur manière, éclairent un aspect de la crise.

Une crise est avant tout un phénomène exceptionnel aux conséquences graves. En ce sens elle se rapproche de la catastrophe, phénomène brutal, désastreux et décisif. Elle peut être fortuite ou induite (sur la dichotomie fortuite/induite voir Dufour, 2009) et possède une double dimension : systémique ou objective (macro) et psychologique ou subjective (micro) (sur la dichotomie macro/micro voir Brecher, Wilkenfeld, 2000 ; Meszaros, Morier 2015 ; Meszaros 2017c).

Au niveau macroscopique la crise est un processus. Il se manifeste par un changement d’état dans le système qui se traduit par une multiplication des flux (d’actions, d’interactions, d’informations, etc.) et l’augmentation de l’intensité de certaines interactions perturbatrices. Cette situation vient menacer la structure du système qui possède un temps limité pour s’adapter. Ce changement d’état débute par une rupture systémique puis se manifeste par une phase d’instabilité croissante qui atteint un point paroxysmique à partir duquel le système n’est plus en mesure de réguler les tensions : il se transforme. Dans le cas contraire il revient à la normale.

Au niveau microscopique la crise relève de la perception que des unités de décision ont de menaces qui pèsent sur leurs intérêts fondamentaux ou leur survie. La crise perçue subjectivement par un acteur implique pour lui une augmentation du stress et un temps limité de réponse. Un acteur est en crise dès lors où un événement déclencheur (c’est-à-dire un événement révélateur suffisamment important pour lui) l’amène à percevoir des changements de situation qu’il considère comme une menace et qui l’obligent à se positionner en urgence en faveur ou contre ces transformations.

Une crise combine violence, soudaineté, inconnu, imprévu et urgence. C’est un phénomène violent car il met en péril la survie à la fois de l’acteur mais aussi de la structure du système. C’est également un phénomène soudain pour les unités de décision par l’effet de surprise qu’il produit lorsqu’il survient. Cet effet de surprise est renforcé par le caractère inédit du phénomène. Malgré la surprise et le caractère exceptionnel de la situation les unités de décision doivent décider et agir dans l’urgence (Meszaros 2017a).

La gestion de crise, ou plus exactement le pilotage de crise (Lagadec 1991) ou manœuvre en temps de crise (Poirier 1982) consiste à se préparer à être confronté à ces situations exceptionnelles (Meszaros 2017a). Cela signifie être en mesure de reconnaître le caractère inédit d’une situation, reconfigurer les unités de décision dans l’urgence, faire preuve d’innovation, tirer les conséquences a posteriori de son action (Meszaros 2017a).

Cette « déformation » conceptuelle ne concerne pas exclusivement la crise. Elle touche également d’autres notion comme par exemple celle de risque qui est généralement abordée sous l’angle du danger et de la gravité ce qui lui confère une charge négative importante et la confond avec la crise. En réalité, le terme risque possède un sens beaucoup plus large que celui de crise. Alors que la crise renvoie à un processus inédit de changement d’état du système et à la perception par un acteur de la menace que constitue ce changement pour sa survie, le risque implique quant à lui l’éventualité qu’un événement puisse survenir, l’idée d’un obstacle, d’un incident ou d’un accident plus ou moins probable et dont la gravité est moindre. En cela le risque se distingue du danger qui est chargé d’une connotation beaucoup plus dramatique. Les risques ne sont pas nécessairement porteurs de danger, alors que la crise est par définition dangereuse.

Le risque est surtout une projection de ce qui pourrait advenir dans le futur et qui, par nature, est incertain quant à son terme. Cet aléa peut, ou non, venir remettre en cause les attentes des acteurs. Le risque est donc subjectif parce qu’il dépend des attentes des acteurs mais aussi de leur perception de l’environnement et de leur situation, de leurs ressources et de leurs vulnérabilités. Plus encore, le risque est une construction intersubjective des acteurs en fonction de la valeur que les objectifs et les enjeux ont pour eux et pour leurs concurrents. Plus un enjeu est important pour un acteur, plus il aura tendance à considérer que les risques qui menacent ses objectifs sont importants.

La gestion du risque consiste donc pour un acteur à déterminer la probabilité d’occurrence d’un accident ou incident (avérée, potentielle, improbable), le niveau de risque (élevé, moyen ou faible), et les dispositifs ou procédures à mettre en œuvre pour assurer la réalisation de ses objectifs et sécuriser sa situation. A priori, l’urgence n’entre pas dans la définition du risque sauf pour des situations particulières, lorsqu’un acteur, à tort ou à raison, considère qu’il est confronté à un risque imminent.

La confusion entre risque et crise a pour effet une dramatisation des situations. Elle fournit certes des occasions pour les pouvoirs publics en termes de gouvernance notamment pour satisfaire aux principes de précaution, prévention et de responsabilité. Elle a également pour effet d’introduire l’urgence, qui est indissociable de la crise (pas du risque), au cœur des techniques et dispositifs de « gouvernementalité ».

L’introduction de l’urgence dans la gestion des risques possède des effets négatifs importants. L’urgence consiste, face à une situation exceptionnelle, à décider et à agir dans l’immédiateté. Elle donne priorité à l’action sur la réflexion. Elle est le fruit d’une nécessité, souvent imposée de l’extérieur, vécue comme une contrainte, celle d’agir. L’urgence est une temporalité caractérisée par la perception d’une menace qui entraîne à son tour la perception d’une contraction du temps. Cette temporalité doit toujours avoir un caractère exceptionnel. Elle ne peut être un mode de fonctionnement ou de gouvernance pérenne. La permanence de l’urgence supprime la différenciation entre situation routinière et situation critique. Elle instaure une « dictature permanente de l’urgence », empêche toute capacité à dresser des priorités, toute forme de distanciation et de relaxation, nécessaires à la récupération des ressources, à la réflexion, à l’évaluation des décisions prises en vue de l’amélioration de celles futures.

Pour conclure, indiquons que la gouvernementalité de crise entretient, parfois volontairement, cette confusion entre risque, crise et urgence qui maintient un niveau élevé de tensions négatives. Elle facilite ainsi l’inscription à l’agenda de certains sujets, la mise en place de certaines politiques sécuritaires voire d’une légalité d’exception (comme en France l’état d’urgence, l’état de siège, les dispositions de l’article 16 de la Constitution) destinées à re-légitimer l’Etat ou à assurer ses intérêts immédiats. Mais, cette gouvernementalité de crise, et les régimes d’exception qui l’accompagnent souvent, s’ils sont maintenus sur un temps long, peut être particulièrement dangereuse pour les Etats dont les régimes politiques sont démocratiques car elle sape les libertés individuelles et la cohésion sociale.

Bibliographie indicative

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WAEVER O. (1995), « Securitization and Desecuritization », dans: RONNIE D. LIPSCHUTZ (dir.), On Security, New-York, Columbia University Press.

[1] Le texte proposé ici est la première version d’un travail qui est en cours et qui est appelé à évoluer. Il a été en partie présentée lors du 14e Congrès de l’Association française de science politique, à Montpellier en juillet 2017 dans le cadre de la section thématique n° 15 : L’État au prisme de l’urgence et des crises Merci de communiquer vos réflexions et commentaires à l’adresse suivante : thomas.meszaros@univ-lyon3.fr

[2] Nous empruntons le terme « gouvernementalité » à Michel Foucault qui, dans son cours au Collège de France, indiquait : « Par gouvernementalité j’entends l’ensemble constitué par les institutions, les procédures, analyses et réflexions, les calculs et les tactiques qui permettent d’exercer cette forme bien spécifique, quoique très complexe, de pouvoir qui a pour cible principale la population, pour forme majeure de savoir l’économie politique, pour instrument technique essentiel les dispositifs de sécurité. Deuxièmement, par « gouvernementalité », j’entends la tendance, la ligne de force qui, dans tout l’Occident, n’a pas cessé de conduire, et depuis fort longtemps, vers la prééminence de ce type de pouvoir qu’on peut appeler le « gouvernement » sur tous les autres : souveraineté, discipline, et qui a amené, d’une part, le développement de toute une série d’appareils spécifiques de gouvernement [et d’autre part] (sic), de toute une série de savoirs. Enfin, par « gouvernementalité », je crois qu’il faudrait entendre le processus par lequel l’État de justice du Moyen-Âge, devenu aux XVe et XVIe siècle État administratif, s’est trouvé petit à petit « gouvernementalisé » (Foucault 2004a, p.111-112 ; voir également Laborier 2014, p.169-181).

[3] Crises sanitaires : épidémies, manque d’hygiène ; crises alimentaires : les famines, disettes, pénuries et mauvaises récoltes ; crises économiques, financières et monétaires les récessions : dépressions, krachs boursiers, instabilité des marchés ; crises sécuritaires : révolutions, insurrections, guerres civiles et étrangères.

[4] A l’échelle nationale : en France par exemple, hygiène et santé publiques, sécurité sanitaire des aliments, structures d’évaluation de la qualité des aliments, outils techniques et juridiques de prévention des risques alimentaires nationaux, politique monétaire, politique budgétaire, banque de France, fonds de garantie des dépôts, institutions et dispositifs de maintien de l’ordre public et la prévention des conflits, etc.. A l’échelle régionale : CECA ; Euro, banque centrale européenne, Europol, Eurojust ; Union africaine, ASEAN ; Ligue Arabe, etc. A l’échelle internationale : Comité d’hygiène puis OMS, FAO, Programme alimentaire mondial, aide alimentaire d’urgence, OMC, Banque mondiale, FMI, SDN puis ONU, Interpol.

Pour citer cet article: Thomas Meszaros, « Penser la gouvernementalité de crise et ses dangers », Crises, [en ligne] –http://institut-crises.org/penser-la-gouvernementalite-de-crise-et-ses-dangers, mise en ligne le 8 juin 2017